乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关,是我国人民代表大会制度的基础和基层政权建设的基本形式，能够做好乡镇人大工作，充分有效地发挥好乡级人大的作用,不仅关系到基层政权的巩固和发展,而且关系到人民代表大会制度的进一步健全、完善和发展。因此,做好乡镇人大工作,作用重大,意义深远。
一、乡镇人大的现状及其存在问题
由于我国还处于社会主义初级阶段,受封建传统观念的影响,民主和法制建设还处于薄弱环节,人治观念的随意性、家长制、一言堂等现象还较普遍地存在。因此,当前乡镇人大的工作还处于困惑状态,甚至步入误区。
一是摆不正与党委、政府的关系。特别是乡级人大与同级党委、政府的工作关系理不顺,首先从乡镇人大本身来讲,主要是找不准自己的坐标,不知道乡镇人大应该干什么,怎么干,无所事事,甚至处于无所适从的被动境地;其次是乡镇人大未能引起党委的高度重视,不能把乡镇人大放在应有的位置,发挥其应有的作用,而是有的成了党委、政府的办事机构,如包乡、包村扶贫、计划生育等,并还要对人大进行考核等位次倒置的现象。
二是对乡镇人大的性质、地位和作用认识不够。一方面,是社会人不知道人大是干什么的,漠视和偏离人大工作的现象较为普遍,另一方面，人大工作者本身也不知道怎么干人大工作,处于干也不是,不干也不是,干前不是,干后也不是的两难境地,甚至有的人大主席还把党委、政府的工作视作自身的本职工作,因而偏离了人大的工作方向。特别是一些在党委兼职的同志,往往还在使用党委的行政权力,表现为人大意识很差，“种了别人的地，荒着自家的田”的现象还较为普遍地存在。
三是自身勇气不足、自卑自弃，唉声叹气。认为人大是“大牌子、空架子、老头子、二线机构、养老单位，没有什么奔头了”等等，再加上社会上的一些偏见,诸如人大代表是“吃馒头举拳头”啦、“橡皮图章”啦,法律程序是“轰轰烈烈走形式，扎扎实实走过场”啦，等等，在决策的形成与执行的过程中,往往是“党委决策、政府执行”,人大决定的环节被忽略,政府不是受人大监督而是成了给人大派工的不正常现象,致使干人大工作的同志自暴自弃,而不能够自拔,树不起自强、自信、自立的勇气,而陷入自己都瞧不起自己的境地。
四是带着行政痕迹干乡镇人大工作。从现实看,担任乡镇人大主席的基本上都是从乡镇党委、政府岗位上退下来的同志,行政命令、个人说了算的行政痕迹一时难以改变,对人大工作的特性、工作内容程序及其运行规律很难适应,是影响乡镇人大工作开展的最大障碍。
二、解决对策
上述问题的存在关键是思想认识不到位，未能从对人民代表大会制度的高度充分认识乡镇人大的地位和作用。这个问题不解决,乡镇人大工作就会无所作为,也就很难做到有权有位。因此,解决这个问题的关键,是必须摆正五个关系。
第一,摆正人大同党委的关系。党的领导是搞好人大工作的根本保证,也是搞好乡镇人大工作的经验总结。人大必须牢固地树立党委领导人大的主体地位,一方面党委要加强对乡镇人大工作的领导,另一方面乡镇人大要积极主动地争取党委对人大工作的领导,坚持重大问题向党委请示报告的制度。乡镇人大工作是乡镇党委工作的重要组成部分,乡镇党委同人大是领导与被领导的关系,不能搞成个人关系,乡镇人大要善于把党委的意图通过人大的法律程序变成国家意志和人民群众的自觉行动。这里所说的“变”字,就是法定程序,比如推选人大代表,党委在民主集中制基础上提出初步人选,人大不能只填个表就行了,而是必须通过民主法律程序,保证党委意图的圆满实现,既要通过选民推荐、民主酝酿、协商确定和投票选举,又要通过代表资格审查等法定程序来实现,不能搞简单化,更不能搞少数人说了算。
第二,摆正人大同政府的关系。乡镇人大是权力机关,代表人民行使职权,是法律监督机关。乡镇人民政府是法律的执行机关。乡镇人大同乡人大放在政府的从属地位和政府的办事机构,充当办事员角色。诸如亲自抓计划生育、亲自抓土地承包,有的还去收提留,年终还要用政府的目标考评人大工作的逆流现象。人大的监督主要是监督计生法律法规、土地法律法规的贯彻执行情况,而不是直接地去抓部门具体的工作业务。这样做的结果必然是种了别人的地,荒了自家的田,是乡镇人大的失职行为。从这一点上讲,依法监督与支持服务二者是辩证统一在经济建设这个总目标相一致基点上的,人大依法监督是支持和服务于经济建设的法定手段和独特方式,其作用是“纠偏”和“补台”作用的发挥,帮助政府纠正违宪违法现象,通过反映民意、提出建议等来修补充实和完善政府的工作决策。不能理解为是挑毛病,找不是,从服从和服务于经济建设这个总目标上说,二者只是手段与方法的不同,其目标目的是完全一致的,都是为人民的根本利益服务的。
第三,摆正人大与人大代表和人民群众的关系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,乡镇人大是最基层的民主政权组织形式,人民代表大会是由选民直接选举产生的人民代表大会代表组成的。代表人民群众的利益和意志，通过人大的法定形式，行使当家做主的权力。因此，镇人大工作不能与代表工作相脱离,离开了代表工作,人大工作就成了无源之水，无本之木。人大工作就没有了生机和活力，必须尊重代表的主人翁地位，树立人大代表的主体地位、基础地位、国家主人翁地位。要认真搞好从根本上摆正人大同代表、代表同人民群众的关系,要提高接受代表监督、为代表服务、支持代表依法行使职权的意识，切实摆正主仆关系，人大与人大代表是公仆与主人。是被监督与监督的关系,是服务与被服务的关系,不能搞成行政领导关系,乡镇人大不能对人大代表实施行政命令，凌驾于代表之上,而必须树立全心全意为代表服务的观念。
第四，摆正乡镇人大主席与主席团成员的关系。集体行使职权、集体讨论决定问题,是人大工作的特有的特点和规律,乡镇人大主席是协调组织者，但不具有个人决策和决定问题的权力，也不拥有个人行使某项职权的功能，乡镇人大的权力必须是集体的，而且这个集体也必须是达到过半数以上通过才能生效的权力集体。作为人大主席，只有掌握了这一点，才能正确地处理好与主席团一班人的关系,以便团结一心,协调一致地搞好工作，也才能够真正做到依法办事。
第五,正确处理好乡镇人大与上级人大的关系。根据宪法和法律的规定以及人大的工作性质和任务的要求,上级人大与下级人大的关系,是法律监督、工作联系和业务指导关系，不具有行政领导的属性，上级人大对于下级人大有法律监督权，同时也具有工作指导建议权,要联系指导好下级人大卓有成效地开展好工作。上级人大对乡镇人大的责任和义务就是依法进行工作联系、业务指导和法律监督,不能用行政命令的方式去要求如何如何办等,作为乡镇人大,特别是乡镇人大主席应更多地注意保持与上级人大的联系。自觉地接受其监督和指导,坚持好重大问题和法律问题的请示报告制度。
三、加强乡镇人大工作的对策
当前,乡镇人大工作面临的问题和困难,既有主观原因,又有客观因素,因此做好乡级人大工作迫切地要求乡镇人大主席、副主席必须强化人大意识,做好下述工作。
第一,加强人大的自身建设。理论指导实践。学习是行动的指南。人大工作是民主法律程序要求很严的工作。不学习是不行的。特别是作为乡镇人大主席及其从事人大工作的同志。必须抓好法律基础的学习,首先要学好宪法,这是国家的根本大法,必须学习掌握运用好,学不好宪法就不能有效地行使人大职权,也就很难判断违法行为。二是要学好三个基本法,即地方组织法、选举法、代表法和有关乡镇人大的地方性法规,明确乡级人大的性质、地位、作用和任务。三是要认真学好各项专业法,如农业法、土地管理法、林业法、预算法、计划生育法等法律,这是乡级人大工作经常运用的业务性法律,如开展执法检查、执法评议、调查、视察等活动,不清楚所涉及法律的内容和具体规定,就难以监督实施,因此,乡镇人大要掌握好这个法律武器,才能做到自觉地严格依法办事。
第二,加强人大的制度建设。制度是搞好乡镇人大工作的根本措施。没有规矩无以成方圆。人大工作没有制度保证是搞不好工作的。实践证明,乡镇人大工作搞得好的,都是人大制度健全的乡镇。因此,必须抓好制度建设，这一工作做好了就能有效地克服工作上的随意性、盲目性，进而增强科学性。要结合工作实际,制定乡镇人大主席团和人大主席职责、主席团会议制度、联系代表和视察制度、代表小组活动制度、学习制度、专项工作审议制度、评议制度等,并都要严格纳入乡镇人大的制度规范，使乡镇人大工作逐步实现法制化、规范化。
第三,加强会议期间代表活动的组织。代表履行职责的行为构成了乡镇人大工作的基础,乡镇人大职能作用发挥得如何,最终取决于代表作用的有效发挥，而代表作用发挥得如何又取决于乡镇人大代表工作开展得如何。这是乡镇人大工作的基础和活力所在。乡镇人大代表是乡镇级人大工作的组织细胞和工作基础,基层民主政治建设的程度如何,关键在于代表的组织活动和代表个体作用的发挥程度。要采取各种行之有效的活动方法,创造性地开展好代表活动,做到工作上有计划、活动上有安排、任务上有要求、组织上有措施、季度有总结、年终有考评,扎扎实实地把代表活动开展起来,要全方位地开展好代表活动,要根据新时期代表工作的特点和规律组织代表围绕经济建设中心和实现两个根本性转变开展好代表活动,发挥代表在经济建设主战场上的模范带头作用、保驾护航作用、参谋助手作用和支持监督作用。
要加强上述工作,就必须强化五个意识。
一是必须强化党的领导意识。党的领导是人大工作的根本保证,这是被实践充分证明了的一条真理,必须强化,不能削弱,否则,人大工作就失去了精神支柱,就会偏离方向,甚至误入歧途。特别是在发展社会主义民主政治的过程中,乡镇人大必须从民主政治的角度来充分认识党委领导人大工作的重要性。
二是必须强化人大意识。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,因此,强化人大意识,就是要强化人民代表大会意识,进一步说就是必须强化人民代表大会制度是我国根本政治制度的意识。这个意识能否强化,从根本上取决于对人民代表大会制度的认识程度,决定人大工作的效率,决定人大工作的权威性,必须进一步提高对人大性质、地位和作用的认识,集体决定问题,集体行使职权,严格按照民主和法律程序办事，是人大工作特有的特征，也是人大工作的权威性所在。
三是必须强化民主法制意识。民主和法制是辩证的统一。没有民主的法制是专制,没有法制的民主是无政府主义。民主法制建设是人大工作的根本任务，乡镇人大能否牢牢抓住“民主”、“法制”王牌，直接关系到人大的权威和影响,作为乡镇人大主席一定牢固树立民主法制观念,要坚持民主和法制两手抓，两手都要硬，抓住了这两个东西，就抓住了人大工作的“根本”,就落实了建设社会主义民主政治的根本要求。
四是必须强化自身要硬的意识。这也是人大自身建设的重要问题。“打铁先得自身硬”，自身不硬，工作就没有说服力。要自尊、自信、自强、白立,思想不能退位,更不能自己看不起自己,什么“二线机构”“养老单位”，这是没有任何政策和法律根据的，纯属于自己的思想意识问题,这些问题的存在,既有体制机构问题,也有自身问题,还有社会问题,构成了复杂的人大环境和人大工作者的矛盾心理,人大是一线机构,一线工作，一定要按照地方组织法和地方性法规关于乡镇人大工作、乡镇人大主席团地位、职权、任务和乡镇人大主席职责的规定,认真行使好人大职权,既不能越权,也不能失职,充分发挥乡镇人大的职能作用,并通过卓有成效的工作适应两个根本性转变,使党委、人大、政府的工作机制步入“党委决策、人大决定、政府执行”的正确轨迹上来。这是作好乡镇人大工作的首要条件和重要保证。
五是必须强化改革创新意识。人民代表大会制度,是一种新型制度,同其他工作一样,不能永远停留在一个水平上,需要有一个不断健全、完善和发展的过程。乡镇人大作为人民代表大会制度的重要组成部分,建立的时间不长,对于如何行使好职权,充分发挥积极作用,还需要在实践中不断探索创新,特别是在建立市场经济体制过程中如何适应“两个根本转变”,会遇到许多新情况、新问题,如何同经济体制改革和经济增长方式相适应,推动基层民主法制建设,是我们面临的一个新课题,需要在建设有中国特色的社会主义理论指导下,大胆实践,勇于探索、创造性地开展工作。要创造性地贯彻执行党的路线方针政策,就是要善于把党委意图通过人大的法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动。要坚持解放思想、实事求是的思想路线,敢于破除因循守旧和一切不适应市场经济发展的种种传统观念。善于研究新情况、解决新问题、总结新经验,使自己的思想适应变化了的新形势,要广泛深入地、大张旗鼓地宣传人民代表大会制度,在全社会形成尊重人大代表、支持人大工作、开创人大工作局面的良好氛围,把乡镇人大工作推上一个新台阶,提高一个新水平。
（录自《怎样做好新时期地方人大工作》崇连山著）